2024年12月30日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強海上風(fēng)電項目用海管理的通知》(以下簡稱《通知》),對海上風(fēng)電項目空間布局、節(jié)約集約、審批優(yōu)化、生態(tài)監(jiān)管等方面提出明確規(guī)定和要求，強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展，其宗旨在于進(jìn)一步加強海上風(fēng)電項目用海管理，切實提高海域資源利用效率，加強海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。政策的出臺為海上風(fēng)電項目用海規(guī)劃提供了方向指引，標(biāo)志著海上風(fēng)電用海將從“粗放式擴(kuò)張”向“精細(xì)化管控”轉(zhuǎn)變，為海上風(fēng)電項目用海規(guī)劃提供了方向指引。
海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀
海上風(fēng)電發(fā)展歷程可追溯至20世紀(jì)末。歐洲是海上風(fēng)電先行者，早在1991年就建成了全球首個海上風(fēng)電場——丹麥Vindeby項目。我國海上風(fēng)力資源開發(fā)起步較晚，但發(fā)展迅速。2007年，我國首座1.5MW海上風(fēng)電機組在渤海綏中油田建成發(fā)電，拉開了我國海上風(fēng)電開發(fā)序幕。2010年，我國首個海上風(fēng)電示范項目——東海大橋102MW海上風(fēng)電項目建成并網(wǎng)發(fā)電，標(biāo)志著我國大功率風(fēng)電機組裝備制造業(yè)躋身世界先進(jìn)行列。2021年，江蘇如東1100MW海上風(fēng)電柔性直流輸電示范項目實現(xiàn)風(fēng)場全容量并網(wǎng)，為我國深遠(yuǎn)海風(fēng)電的開發(fā)提供了重要的技術(shù)示范和經(jīng)驗借鑒。2024年，南方電網(wǎng)承擔(dān)的國內(nèi)首例由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)的陽江三山島海上風(fēng)電柔直輸電工程獲得核準(zhǔn)批復(fù)，首期規(guī)劃裝機容量2000MW，通過海陸直流方案引入負(fù)荷中心，開創(chuàng)了大規(guī)模海上風(fēng)電送出發(fā)展新模式。
海上風(fēng)電逐步走向成熟，呈現(xiàn)出規(guī)?；⑸钸h(yuǎn)?；?、技術(shù)先進(jìn)化的發(fā)展趨勢。首先，項目規(guī)模不斷擴(kuò)大，單場裝機容量從百兆瓦級向吉瓦級邁進(jìn);其次，開發(fā)區(qū)域從近海向深遠(yuǎn)海延伸，對輸電技術(shù)提出更高要求;最后，柔性直流輸電技術(shù)因其在遠(yuǎn)距離、大容量輸電中的優(yōu)勢，將成為配套送出工程主流選擇。
海上風(fēng)電項目工程規(guī)模大、用海需求高。以陽江三山島海上風(fēng)電柔直輸電工程為例，該項目將在海上建設(shè)一座±500千伏海上換流站，通過±500千伏直流海底電纜加直流架空線方式把海上風(fēng)電輸送至珠三角負(fù)荷中心，直流海底電纜長度超過100公里。海上風(fēng)電項目在用海過程中會與軍事、漁業(yè)、航運等其他行業(yè)產(chǎn)生密切交集，很可能出現(xiàn)“用海打架”困局。例如，江蘇海上風(fēng)電發(fā)展曾經(jīng)放緩，原因之一就是風(fēng)機塔筒對電磁波的反射對軍事雷達(dá)、通訊裝備產(chǎn)生干擾。海上風(fēng)電還可能擠占傳統(tǒng)漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)域，影響漁民生計;海上風(fēng)電布局還可能影響海上航運交通，造成船舶航行和港口運營不便。
海上風(fēng)電用海主要矛盾
依據(jù)《通知》最新有關(guān)規(guī)定，結(jié)合海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀，可以判斷后續(xù)海上風(fēng)電用?？赡苊媾R如下主要矛盾。
一是空間布局矛盾：近海資源緊張與深遠(yuǎn)海開發(fā)壁壘。由于海上風(fēng)電項目的用海需求不斷增加，導(dǎo)致近岸海域資源緊張、用海矛盾加劇。為此，《通知》提出推進(jìn)海上風(fēng)電深水遠(yuǎn)岸布局，新增海上風(fēng)電項目應(yīng)在離岸30千米以外或水深大于30米的海域布局;近岸區(qū)域水深超過30米的，風(fēng)電場離岸距離需不少于10千米;灘涂寬度超過30千米的，風(fēng)電場內(nèi)水深需不少于10米。然而，當(dāng)前技術(shù)決定了深遠(yuǎn)海開發(fā)面臨成本高、運維難度大等瓶頸，工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)性壓力愈發(fā)凸顯，企業(yè)投資意愿受到壓制。
二是資源利用矛盾：單一功能用海與復(fù)合開發(fā)需求。傳統(tǒng)海上風(fēng)電項目場地通常僅布局風(fēng)機、海纜等以發(fā)電與輸電為主要目的的設(shè)備設(shè)施，單一功能用海情況下海域資源利用效率較低。為此，《通知》鼓勵新增海上風(fēng)電項目用海采用“風(fēng)電+”模式實現(xiàn)“一海多用”，通過網(wǎng)箱養(yǎng)殖、海洋牧場、海上光伏、波浪能發(fā)電、制氫、儲能等設(shè)施，切實提高海上風(fēng)電場區(qū)海域資源利用效率。但是，當(dāng)前跨行業(yè)用海協(xié)調(diào)機制還很不完善，“風(fēng)電+養(yǎng)殖”等新發(fā)展模式須協(xié)調(diào)多方利益，以減少甚至避免出現(xiàn)新的用海糾紛與權(quán)屬爭議。
三是審批效率矛盾：多頭管理與流程冗長。海上風(fēng)電項目的用地、用海、環(huán)評、海事等多環(huán)節(jié)審批流程較為繁瑣，且涉及能源、海洋、交通等多個領(lǐng)域的行政部門，項目審批周期較長，容易導(dǎo)致海上風(fēng)電項目開發(fā)啟動慢甚至工期延誤?！锻ㄖ芬蠹訌姴块T協(xié)同，優(yōu)化海上風(fēng)電項目用海審批，對符合國土空間規(guī)劃且必須選劃在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的電纜通道提出“一次性評估”機制。截至目前，各地方執(zhí)行細(xì)則尚未完全落地，還需要在實踐中摸索用海審批優(yōu)化方法，以提升海上風(fēng)電開發(fā)效率。
四是生態(tài)保護(hù)矛盾：開發(fā)強度與生態(tài)承載力失衡。海上風(fēng)電項目開發(fā)對海洋生態(tài)環(huán)境的影響不容忽視。例如，海底電纜敷設(shè)可能會極大影響海洋生物棲息地，風(fēng)機基礎(chǔ)建設(shè)也可能對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成干擾?！锻ㄖ芬笤陧椖块_發(fā)過程中嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線;一方面，強調(diào)生態(tài)用海和原地修復(fù)的重要性，在海域使用論證報告中要針對性提出生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施，原則上需要開展原地修復(fù)。另一方面，明確項目施工期要采用對海底地形影響較小的施工方式，降低對海洋生態(tài)環(huán)境的影響。
構(gòu)建可持續(xù)用海新范式
面對現(xiàn)有的主要矛盾，為后續(xù)海上風(fēng)電用海提出以下幾點建議。
一是空間優(yōu)化：多規(guī)合一與深遠(yuǎn)海開發(fā)補貼。針對海域資源緊張的問題，宜優(yōu)化用海規(guī)劃，促進(jìn)多規(guī)合一，用海單位應(yīng)加強海上風(fēng)電項目與國土空間總體規(guī)劃、海岸帶專項規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃的銜接，合理規(guī)劃用海區(qū)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間布局，避免與其他海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖突。此外，鼓勵海上風(fēng)電向深遠(yuǎn)海域開發(fā)也可以緩解“用海打架”難題，可以針對海上風(fēng)電項目進(jìn)行分級分類差異化管理，如采取設(shè)立深遠(yuǎn)海專項補貼或減免海域使用金等措施支持海上風(fēng)電向深遠(yuǎn)海布局。
二是模式創(chuàng)新：跨行業(yè)協(xié)同與立體用海機制。創(chuàng)新商業(yè)模式，打通跨行業(yè)用海的協(xié)調(diào)機制，切實提高海上風(fēng)電場區(qū)海域資源利用效率，如成立地方性海洋經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，整合當(dāng)?shù)仫L(fēng)電、漁業(yè)、航運企業(yè)，共享海域數(shù)據(jù)與設(shè)施。此外，可先通過技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)化設(shè)計，建立“風(fēng)電+”綜合開發(fā)利用模式的示范應(yīng)用基礎(chǔ)，并通過具體政策手段鼓勵新增項目配建養(yǎng)殖或制氫等復(fù)合設(shè)施，完善立體復(fù)合用海機制。
三是審批改革：多部門協(xié)調(diào)與數(shù)字化平臺。政府宜建立多部門協(xié)調(diào)機制，加強自然資源(海洋)主管部門與能源主管部門的溝通協(xié)調(diào)，合作編制省級海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮海上風(fēng)電項目的用海需求，實現(xiàn)用海資源的科學(xué)配置。推行跨部門聯(lián)合審批模式，整合及優(yōu)化海上風(fēng)電項目的用地、用海、環(huán)評、海事等多環(huán)節(jié)審批流程，搭建數(shù)字化平臺集成用海審批、生態(tài)監(jiān)測、權(quán)屬登記等功能，通過“一網(wǎng)通辦”提升行政審批效率。
四是生態(tài)補償：市場化機制與長期監(jiān)測體系。探索海洋生態(tài)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，并開展生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制研究，如推行“生態(tài)銀行”等綠色金融方法，通過企業(yè)繳納生態(tài)保證金以用于第三方開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。此外，還應(yīng)建立海洋生態(tài)系統(tǒng)的長期監(jiān)測與評估體系，利用衛(wèi)星遙感與人工智能等先進(jìn)技術(shù)建立動態(tài)評估模型，實時監(jiān)控海上風(fēng)電開發(fā)對海洋生物的影響，及時發(fā)現(xiàn)和解決項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的生態(tài)問題。作者：王建斌 張勁松 黃琰(作者均供職于南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院有限責(zé)任公司)
